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Ascenso y Vulnerabildad del Gasto Público Social durante las Gestiones Presidenciales de Hugo Chávez: 1999-2012

En esta investigación del Observatorio de Gasto Público de Cedice Libertad, el experto sociólogo Carlos Aponte Blank nos explica cómo los importantes recursos destinados a lo social en las gestiones presidenciales de Hugo Chavez, pudieron generar resultados sustancialmente mejores y mayores de haberse orientado por cursos de acción menos inmediatistas e improvisados. ¡Descarga el documento y continúa leyendo!

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RESUMEN

El gasto social es una referencia básica para el análisis de las gestiones y de las políticas públicas, ya que tiende a representar una parte fundamental de los desembolsos financieros de los Estados. El gasto social incluye principalmente las erogaciones destinadas a los sub-sectores de: educación; seguridad social; salud; desarrollo social y participación; y, vivienda, desarrollo urbano y servicios conexos. De manera complementaria, con una incidencia muy limitada, también incorpora a los sub-sectores de: cultura y comunicación; y, ciencia y tecnología.

En Venezuela el gasto social reúne más de la mitad de los recursos fiscales, lo que es una nítida muestra de su relevancia. En los períodos presidenciales de Hugo Chávez, entre 1999 y 2012, esa importancia fue especialmente acentuada y pueden diferenciarse dos grandes fases en materia de gasto público social, fases que coinciden genéricamente con las dos etapas que distinguen al conjunto de la gestión social durante esos mandatos:

  • el período 1999-2003, caracterizado por altibajos en el marco de la tendencia a un crecimiento importante del gasto social que supera, como promedio anual en sus mediciones básicas, al de todos los gobiernos venezolanos anteriores.
  • y, el período 2004-2012, en el que -en medio de fluctuaciones- se produce una expansión extraordinaria del gasto social que alcanza sus mayores niveles en toda la historia de las finanzas públicas nacionales, en particular en los años 2006-2009 y 2011-2012.

Ese ascenso del gasto social (en especial el que compete a las erogaciones del sector público como conjunto) lo ha situado en un nivel elevado en el ámbito latinoamericano. Pero, en Venezuela restan por cubrir muy importantes compromisos en distintos sub-sectores sociales, entre los que destaca el de la seguridad social al comparar con otros países, lo que requerirá de amplios recursos complementarios.

En contraste con esas exigencias, uno de los problemas básicos que muestra dicho ascenso es que se alimentó con los ingresos de la bonanza petrolera, especialmente los obtenidos desde la segunda mitad del 2003, lo que lo marca con una gran vulnerabilidad debida a los riesgos de desmejora del mercado de hidrocarburos, cuadro agravado por la imprevisión ante tales peligros. Esa vulnerabilidad se evidenció en el 2009-10 y se ha vuelto a poner de manifiesto desde el 2013 año en el que, aunque el precio del petróleo solamente sufrió una disminución “menor”, PDVSA informó sobre una reducción sustancial de sus aportes sociales, en tanto que SISOV anticipa -en sus estimaciones preliminares- que hay un decrecimiento importante del gasto social en términos reales.

En el estudio se revisa el gasto público social entre 1999 y 2012 en cuanto a: su valor real por habitante; su peso con respecto al PIB; y, su participación en el gasto público total.

Por otro lado, aunque se privilegia el análisis del gasto del sector público como conjunto (puesto que es el registro más completo, ya que cubre a la mayor parte de los organismos públicos), se le contrasta con el gasto del gobierno central (organismos de la Administración Pública Nacional) y del gobierno general (gobierno central + gobiernos territoriales: regionales y municipales). La comparación entre los gastos de esos niveles de gobierno evidencia el debilitamiento de la participación de los gobiernos territoriales, especialmente los estadales, así como el fortalecimiento del centralismo mediante el uso “sesgado” de los créditos adicionales y de otros mecanismos como el gasto extra-presupuestario, al que se concibe como parte de un centralismo “indirecto”.

El gasto social del sector público restringido (SPr) representó cerca de 20% del PIB para 2004-2012 y fue durante esos años un 57% del gasto público total, porcentaje éste muy parecido al que había representado el gasto social del gobierno general estimado (GGe) en el gasto total para 1999-2003.

Sin desconocer el aporte analítico de las anteriores mediciones “colaterales” o “combinadas” acerca del gasto, merece valorarse en especial al gasto real por habitante por ser una medida directa de los cambios de las erogaciones en términos constantes y con un referente poblacional similar. En este sentido, el promedio anual del gasto social real por habitante del GGe fue (en Bs. de 1997) de Bs. 268 para 1999-2003 y de Bs. 335 para 2004-12. Pero además, esas erogaciones sociales reales per cápita promediaron en el caso del SPr, Bs. 383 entre 2004 y 2012, y alcanzaron su máximo nivel en la historia de las finanzas públicas venezolanas con Bs. 430/31 en 2006-07 y 2011-12.

Por otra parte, se estima que entre 2004 y 2011 el gasto social de las instancias extra-presupuestarias representó -en promedio anual- un 12% del gasto social del SPr y habría alcanzado–según cifras provisionales- un excepcional registro de 20,9% de esos desembolsos en 2011, registro que probablemente prefigure otro gasto social extra-presupuestario muy elevado para el 2012.

El gasto social extra-presupuestario empezó a proliferar a partir de la segunda mitad de 2003 y se canalizó, especialmente, mediante el gasto social directo de PDVSA y, accesoriamente, mediante el financiamiento de otros Fondos “no convencionales” (como FONDEN o el Fondo Chino). Esos aportes, particularmente los de PDVSA, tuvieron un gran peso en el financiamiento de las misiones sociales, destacando su relevancia para Barrio Adentro, las misiones de vivienda, la misión Alimentación (PDVAL) y la misión Ribas. Es importante acotar que el conjunto de las erogaciones hacia las misiones sociales representaron, según cifras oficiales, una cuarta parte del elevado gasto social total en momentos estelares como el 2006-07.

Se debe subrayar que, como una parte significativa del financiamiento de las misiones -en particular- y del incremento del gasto social -en general- ha reposado en los ingresos petroleros extra-ordinarios, se prefiguran importantes problemas de sostenibilidad de tales gastos a futuro, especialmente en términos reales por habitante, ante potenciales limitaciones de los ingresos fiscales provenientes de esa volátil fuente.

Por otro lado, el uso de una marcada subestimación presupuestaria tuvo implicaciones re-centralizadoras y se constituyó en otro medio de ejercicio de la discrecionalidad y la improvisación como estilo de gestión en el campo social, con lo que se reforzó también la vulnerabilidad fiscal. En casi todos los años desde el 2004 hasta el 2013, se produjo una acentuada subestimación de los ingresos en la elaboración del presupuesto nacional y se utilizaron masivamente los créditos adicionales para financiar diversas actividades del Estado y, entre ellas, las asociadas con las misiones. La aprobación de esos créditos depende principalmente de ingresos “no presupuestados” o “imprevistos” y ellos son –de nuevo- una fuente incierta ante situaciones de estancamiento y disminución de los ingresos petroleros como las ocurridas en 2009-2010 y a partir del 2013.

Los importantes recursos destinados a lo social pudieron generar resultados sustancialmente mejores y mayores de haberse orientado por cursos de acción menos inmediatistas e improvisados que los frecuentemente evidenciados entre 1999 y 2012.

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