Centro de Divulgación del Conocimiento Económico para la Libertad
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Beca alimentaria: El error de descontinuar las políticas públicas.

Un tipo de programa de ayuda y promoción social para los más pobres viene ganando estudios y reseñas: Los Programas de Subsidios Condicionados, en inglés Conditional Cash Transfers (CCTs). Una definición del Banco Mundial (1) al respecto de estos Programas, provista en 2009, es la siguiente:

“Los Programas de Subsidios Condicionados (CCTs) son programas que transfieren ayudas en efectivo, generalmente bajo la condición de que los hogares hagan inversiones preestablecidas en el capital humano de sus hijos. Las condiciones de salud y nutrición generalmente requieren revisiones médicas periódicas, monitoreo del crecimiento corporal y vacunación para niños menores de cinco años, además de cuidado prenatal para embarazadas y visitas periódicas de las madres para charlas en Centros de Salud. Las condiciones de educación usualmente exigen inscripción en la escuela de los niños, porcentaje de asistencia a clases mayor que el 80% durante el calendario escolar y, ocasionalmente, alguna medición de desempeño académico. La mayoría de los Programas CCT transfiere el dinero a la madre, o al estudiante en algunas circunstancias.”

Los Programas de Subsidios Condicionados alcanzaban, en 2010, a 129 millones de personas beneficiarias en 18 países de América Latina, lo cual equivale a 24% de la población del subcontinente (2) Los programas de esta índole más conocidos son el Programa Oportunidades (antes Progresa) en México, creado en 1997; el Programa “Bolsa Família” en Brasil, operativo desde 2003; el colombiano “Más Familias en Acción”, vigente desde 2000 y el programa peruano “Juntos”, vigente desde 2005.

Estos Programas pueden ser objeto de críticas en varios frentes. La reelección de la Presidenta Dilma Rousseff en 2014 fue atribuida, por algunos, a los votos provenientes de hogares beneficiarios de “Bolsa Família”. Contra esta visión vale considerar el mecanismo de selección de los Programas, que suele hacerse bajo criterios objetivos y medibles. Los programas canalizan la entrega del subsidio a través del sistema bancario, por lo cual se puede hacer seguimiento del dinero y rastrear a quién se entrega. No menos importante, Programas como “Juntos” hacen públicos sus Estados Financieros.

Otras críticas tienen que ver con temas conceptuales. Obligar a que los pobres consuman servicios públicos parece suponer que ellos son incapaces de tomar por sí mismos decisiones racionales sobre cómo educarse o cuidar su salud. El nobel de economía de 1979 Theodore Schultz (1902-1998) fue una de las voces que más alertó sobre esta peligrosa visión. Los pobres saben tomar decisiones económicas como el resto de la gente y usan los mismos mecanismos, sólo que bajo restricciones más fuertes, no sólo la obvia de dinero, sino de información y tiempo. Adicionalmente, los servicios públicos que se obliga a consumir a los pobres pueden no ser de buena calidad y la mejor prueba es que los que tienen dinero no los eligen, incluso sabiendo que son más baratos o hasta gratuitos. Es peligroso que los responsables de políticas públicas se crean más sabios que los ciudadanos pobres, que bastante mérito tienen en sacar adelante su vida en Latinoamérica, región con la mayor desigualdad global en distribución del ingreso.

Los Programas se han mostrado robustos en varios estudios estadísticos. Usualmente mejoran indicadores de asistencia a clases, reducen deserción escolar, generan incremento en las condiciones de salud de los beneficiarios y promueven la inclusión social de las mujeres. Estudios más novedosos consideran que se puede obtener el mismo resultado quitando la condicionalidad; esto significa que los pobres consumirán por voluntad propia los servicios de educación y salud y simplemente no lo venían haciendo porque carecían de dinero y precisaban poner a sus hijos a trabajar o no podían costearse el transporte al centro médico o recuperar la pérdida de ingresos durante el tiempo invertido en visitas pediátricas. Los Subsidios No Condicionados (Unconditional Cash Transfers, UCT) son ya realidad en algunos países, pero suelen corresponder a iniciativas privadas o apenas experimentos y no a programas gubernamentales masivos.

Se debe mencionar que los orígenes de estos Programas no están del todo bien documentados. La mayoría de reportes señalan que México inició todo con Progresa/Oportunidades en 1997. Un estudio realizado por el Centro de Divulgación del Conocimiento Económico para la Libertad, Cedice Libertad,  durante 2014, con apoyo de Atlas Network, ha conseguido demostrar que ya hubo una experiencia previa de este tipo de Programa y tomó lugar precisamente en Venezuela. Se trató del Programa “Beca Alimentaria”, el cual estuvo vigente entre 1989 y 1997.  El Programa fue establecido al inicio del segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez, cuando la medición de pobreza en Venezuela alcanzaba niveles de 67%, según algunos. Con apoyo del Banco Mundial, se incorporaron tres programas de ayuda social en el VIII Plan de la Nación. Dos de ellos consistían en transferencias directas de alimentos, “Bono Lácteo” y “Bono de Cereales”. El verdaderamente novedoso fue “Beca Alimentaria”, que en 1989 se propuso como objetivos:

  • Incrementar el poder de compra y consumo de las familias en pobreza crítica
  • Superar las deficiencias nutricionales de los niños en edad escolar
  • Asegurar la permanencia de los niños en la escuela y mejorar sus resultados académicos.

El programa funcionó en la práctica como un Subsidio Condicionado, ya que el censo de beneficiarios se hacía en la Escuela y el monitoreo para las ayudas bimestrales a los estudiantes se hacía precisamente en los planteles escolares. Sólo quienes estaban matriculados en la Escuela y permanecían estudiando recibían una ayuda de 13,50 dólares estadounidenses, cada dos meses (500 Bs de aquella época). El importe puede lucir irrisorio para algunos (si bien 13,50 dólares de 1989 valen al menos 22 dólares de 2014, suponiendo 2% de inflación anual en EEUU); no obstante, precisamente  el bajo importe es una ventaja de los Programas de Subsidios Condicionados. Los importes de Ayuda Mensual o Bimestral de los Programas Latinoamericanos señalados parten hoy de esos niveles, 16 ó 18 dólares, que marcan una real diferencia para quien es pobre (Colombia es uno de los países con mayor salario mínimo en Latinoamérica y no alcanza 300 dólares al mes); no menos importante, disuaden de que se use el dinero para comprar otro tipo de servicio o producto que no sea comida o medicinas y resuelven un problema, que se conoce técnicamente como “targeting”: el riesgo de que personas de clase media que no necesitan la ayuda se inscriban fraudulentamente para percibirla. Ante importes de ayuda tan bajo, no les compensa hacer trampa a las personas de mayores ingresos.  Es además importante considerar que estas ayudas no suponen un dispendio para las finanzas públicas del Gobierno y confrontan mejor, a estos niveles, las críticas de los contribuyentes sobre el riesgo de promover indolencia o gasto fútil entre los pobres (no se ha encontrado evidencia significativa en los estudios de que se use el subsidio para alcohol o apuestas).

En su primer año, Beca Alimentaria tuvo 1,67 millones de niños como beneficiarios. Se puso un techo de ayudas hasta tres niños por hogar, para evitar críticas de que el Programa estimulase la natalidad entre los hogares más humildes.  El Gobierno de Pérez concluyó en un Juicio Político en 1993, pero el Programa se mantuvo bajo los Gobiernos de Ramón Velázquez y Rafael Caldera. Se le cambió el nombre  a “Subsidio Único Familiar” y se integró a otros dos programas sociales conocidos como “Multihogares de Cuidado Diario” y Programa Alimentario Infantil”. “Beca Alimentaria”, con su nueva marca, siguió siendo el Programa que absorbió mayor cuota del presupuesto en Política Social, entre 33% y 48%.

Apenas iniciando el programa mexicano Progresa, en 1997, ya había estudios en Venezuela sobre el impacto de los subsidios condicionados, partiendo de la experiencia de “Beca Alimentaria”. Se encontró en un estudio de las autoras Jácome y Stenstrom (3) de 1998 que la desnutrición infantil se logró reducir, mediante “Beca Alimentaria”, de 30% en 1990 a 23% en 1995 y que la tasa de deserción escolar caía a la mitad donde se aplicaba el Programa (deserción de 13%, en comparación con la media general de 27% observable a partir del séptimo grado, cuando cesaba la ayuda para el estudiante).

Otra autora, Cristina Mateo (4), ya analizaba desde 1995 el diseño de este tipo de subsidio condicionado. Los resultados revelaban lo que hoy se comprueba en estudios de Programas CCT: que no menos del 80% de las familias efectivamente destina el dinero al consumo previsto en el Programa y con este orden de prioridades: primero comida, en segundo lugar uniformes escolares y en tercer puesto los útiles para el colegio, contrariando el preconcepto de algunos contribuyentes sobre el desvío del dinero a otros usos por los padres. Además,  se identificó que la percepción del programa por los beneficiarios variaba según se tratase de pobreza rural o urbana, lo cual es precisamente uno de los puntos más importantes a afinar en un programa de Subsidios Condicionados, ya que los problemas de pobreza en la ciudad tienen mayores componentes de violencia,  pandillas, narcotráfico y adicción a drogas que en el campo.  Las madres ya eran las principales beneficiarias de “Beca Alimentaria” (en 98% de los hogares), algo que se sigue manteniendo hoy día, considerando que las madres dan mayor prioridad al bienestar de los hijos y adhieren a la visión de largo plazo sobre el hogar (otros programas como los microcréditos del Banco Grameen aplican esta regla de ayuda a mujeres, validada empíricamente). Incluso se identificó que 15% de los hogares beneficiarios empleaban el subsidio como una herramienta de crédito, al pedir anticipos de comida en los almacenes de su barrio con el respaldo del pago del subsidio en los días siguientes.  Todos estos hallazgos se adelantaban en casi una década a los reportes hoy abundantes sobre Subsidios Condicionados.

Lamentablemente, y en especial en el medio urbano, se identificaba en el estudio de Mateo el malestar de los beneficiarios respecto al Programa, considerando que era insignificante respecto a los flagelos de inflación y de la corrupción administrativa. Esta percepción sin duda motivó el apoyo al gobierno populista electo en 1998. El presidente Hugo Chávez desmontó la Beca Alimentaria y hoy día Venezuela y Argentina son las únicas economías grandes de América Latina donde no hay programas sistemáticos  y a nivel nacional de Subsidios Condicionados. Se ha optado por ayudas directas que no son auditables y se emplean como herramienta proselitista. En Venezuela se establecieron una serie de “Misiones” cuyas cuentas distan de la disciplina de transparencia y trazabilidad que tienen los Subsidios Condicionados, y, no menos importante, se han vinculado abiertamente a la renta petrolera, que en estos días en que el crudo petrolero vale cerca de 40 dólares por barril, añaden a la pobreza otro problema, la volatilidad de las ayudas sociales.

Desde luego, con sus pros y contras, los Subsidios Condicionados son una solución seguramente “subóptima”, pero más razonable y socialmente justa que el despótico clientelismo y las dádivas populistas.

CARLOS GOEDDER
carlosurgente@yahoo.es
@carlosgoedder