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Impuesto a las Grandes Transacciones Financieras y su efecto sobre la dolarización transaccional de la economía venezolana
En Gaceta Oficial extraordinaria N° 6.687, de fecha 25 de febrero de 2022, fue publicada la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Impuesto a las Grandes Transacciones Financieras (LIGTF), reforma que entró en vigencia a partir del 27 de marzo del presente año.
Foto: Ariana Cubillos – AP
De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley de reforma parcial aprobado en primera discusión[1], el propósito de dicha reforma está en que «las transacciones en divisas paguen un impuesto sobre los débitos y transacciones al menos igual o superior al que hoy pagan los débitos en Bolívares», esto con la finalidad de «incentivar en términos tributarios el uso del Bolívar, haciendo más barato su uso respecto de las divisas, apoyando así al fortalecimiento gradual de nuestra moneda nacional» (subrayado nuestro). En palabras más sencillas, la reforma de la LIGTF busca generar un impuesto sobre las transacciones realizadas en divisas, con el fin de encarecerlas, estimulando así el uso del bolívar (al cual también se le aplica el IGTF, pero con una alícuota menor).
El IGTF entró en vigencia en febrero de 2016, y desde entonces ha cumplido una función recaudatoria, es decir, su función ha sido la de aumentar el ingreso del fisco nacional. De hecho, de acuerdo con la exposición de motivos arriba citada, este impuesto «representa alrededor del 13% del total de la recaudación tributaria nacional». Con la reforma, el IGTF manifiesta una función extrafiscal, es decir, una función adicional a la recaudatoria. En estos casos, el impuesto no busca prioritariamente proveer al Estado de medios financieros[2]; por lo general, tienen la finalidad de estimular o desestimular ciertos comportamientos de consumo por parte de la ciudadanía[3]. En el caso de la reforma de la LIGTF, se busca desestimular el uso de otras monedas distintas del bolívar como medio de intercambio.
El motivo del presente artículo es cuestionar el logro de este objetivo extrafiscal del IGTF, en primer lugar, porque, por lo general, «los impuestos especiales (extrafiscales) no obtienen los resultados esperados y pueden acabar convirtiéndose en una fuente de financiación del Estado… se aprovechan impositivamente los comportamientos que en teoría se querían limitar y se desvanece el fin extrafiscal que justificaba la mayor tributación»[4]. Esto ocurre porque los impuestos son aplicados sobre bienes y servicios inelásticos, es decir, aquellos cuya demanda no disminuye proporcionalmente aumentan los precios. Tal es el caso de los hidrocarburos, la electricidad, el tabaco, el alcohol, etc.
En este caso, conviene preguntarse si la aplicación de este impuesto puede generar incentivo suficiente para revertir el fenómeno de sustitución monetaria que se ha venido gestando desde hace años, donde progresivamente el dólar estadounidense (y el peso colombiano en los estados fronterizos) ha sustituido al bolívar como medio de intercambio, reserva de valor y unidad de cuenta.
Porqué la dolarización
Revertir el proceso de dolarización transaccional parte en principio por identificar y analizar las razones que dieron origen al fenómeno, lo que nos lleva a comenzar por el tema inflacionario.
Si bien es cierto que la inflación se explica generalmente como un incremento generalizado y sostenido en el tiempo de los precios de bienes y servicios, se debe hacer énfasis en que esta concepción se concentra en la consecuencia, más no en la causa del problema.
«La inflación es siempre y en todas partes un fenómeno monetario»
Milton Friedman
La inflación es un fenómeno monetario exógeno al mercado[5], es decir, es un fenómeno monetario orquestado por el gobierno, motivado por razones políticas, que lo lleva a expandir la oferta de dinero por encima de su demanda en un momento determinado. ¿Por qué expandir la oferta de dinero? Principalmente para financiar un déficit público, dicho de otra forma, para financiar un mayor nivel de gasto público que no puede ser financiado con los actuales ingresos fiscales. Así, comienza a circular en la economía una mayor cantidad de dinero que irá detrás de una misma cantidad de bienes, lo que resultará inevitablemente en una presión al alza de los precios (entregar más dinero por el mismo bien o servicio).
Foto: REUTERS
En una economía moderna, la oferta de dinero es controlada por un banco central; para evitar incrementos nocivos en la oferta de dinero, a los bancos centrales se les prohíbe — explícitamente mediante Ley — el financiamiento de cualquier déficit público, en algunos casos se exige que el dinero emitido tenga un respaldo en oro y divisas, y además se garantiza su autonomía en el diseño y ejecución de políticas monetarias con el propósito de lograr su objetivo más importante: preservar el poder adquisitivo de la moneda que emiten.
En el caso venezolano, quien tiene el control sobre la oferta de bolívares es el Banco Central de Venezuela (BCV); durante años estuvo gobernado con base en principios ortodoxos que mantuvieron un control sobre la oferta de dinero, lo que fue clave para la estabilidad de precios en el país. No obstante, este marco institucional se fue deteriorando sistemáticamente[6] y con instauración del socialismo del siglo XXI terminó por destruirse; entre 2000 y 2015 se fueron realizando reformas parciales[7] a la Ley del BCV «con la intención de crear vías alternativas de financiamiento indirecto al Ejecutivo Nacional»[8], lo que terminó por vulnerar por completo la autonomía del banco, abriendo las puertas a una perniciosa espiral hiperinflacionaria. Así, la base monetaria[9] se duplicó en 2015; se multiplicó 3,5 veces en 2016; 18,4 veces en 2017; 440 veces en 2018; 74 veces en 2019; 12 veces en 2020, y 5 veces en 2021.
Esta expansión de la oferta de dinero tuvo un efecto inmediato en los precios; en 2015 ya el incremento interanual superaba los 3 dígitos (180,9%) y tres años más tarde el incremento alcanzaría cifra record de 130.060,2%. Para 2021, a pesar de reducirse la emisión de dinero, aún la economía experimentaría incrementos de precios por el orden de los 686%, es decir, precios que en el lapso de un año aumentaron— en promedio — 6 veces.
En paralelo, y como consecuencia de un modelo económico que violó sistemáticamente la propiedad privada, el tamaño de la economía venezolana — medido en términos de PIB — se contrajo aproximadamente un 75% entre el segundo semestre de 2013 y el primer semestre de 2021 (96 meses consecutivos), siendo así la crisis «más prolongada y significativa… de la que se tenga registro en el país »[10].
La dolarización no es un capricho de la ciudadanía, de hecho, es un proceso complejo que se gesta de forma progresiva y que puede tomar varios años. Sobre este punto conviene destacar lo siguiente[11]:
La literatura económica identifica tres etapas en esta modalidad de dolarización. En la primera etapa, se produce una “sustitución de activos” porque las personas mantienen bonos y depósitos en el extranjero y/o dinero en efectivo (en moneda extranjera) bajo el colchón como una forma de preservar su valor. La segunda etapa es conocida como el proceso de “sustitución monetaria”. Esta etapa se caracteriza porque las personas mantienen grandes montos de monedas extranjeras depositadas en el sistema bancario doméstico (si es permitido) como reserva de valor y utilizan billetes extranjeros como medio de cambio, aunque la moneda extranjera no sea de curso legal. En la última etapa de la dolarización parcial, las personas piensan en términos de moneda extranjera y los precios en moneda doméstica están indizados con el tipo de cambio (unidad de cuenta).
El proceso de dolarización en Venezuela ha llegado una etapa donde las personas piensan en términos de dólar, es así como a pesar de que el 56,9% de los precios están marcados en bolívares, el 97,2% de los precios se fijaron considerando el valor del dólar[12].
En definitiva, la divisa ha desplazado al bolívar en sus funciones del dinero: medio de intercambio, reserva de valor y unidad de cuenta, incluso considerando que el proceso se ha propiciado de manera espontánea, sin contar con instrumentos de pago que faciliten el uso del dólar, la ausencia de billetes de baja denominación y el deterioro de los billetes existentes debido a la manipulación que supone su uso en el intercambio. Todo esto resulta ser un «indicativo de que la economía prefiere asumir los costos de la dolarización de facto antes de mantener saldos en bolívares, lo que persistirá mientras no se solucione el profundo problema fiscal e institucional en Venezuela»[13].
¿Por qué la dolarización? La inflación tiene severas consecuencias tanto para los consumidores como para los productores y comerciantes. Del lado del consumidor, las políticas inflacionarias representan un severo expolio del poder adquisitivo de la ciudadanía; mantener saldos en bolívares equivale a perder una parte importante del poder de compra. Es un empobrecimiento casi instantáneo. Del lado de productores y comerciantes, la inflación genera una severa distorsión de precios relativos y destruye el sistema de precios, fundamental para la transmisión de información que le permite al mercado identificar qué producir, cuándo producir y para quién producir. El sistema de precios garantiza el orden espontáneo del mercado, su regulación y corrección, canalizando los recursos hacia los usos más eficientes. Así, los productores y comerciantes corren el riesgo de adelantarse y vender más caro, lo que impacta en sus ventas, o vender más barato, lo que afecta la reposición de sus inventarios. Sin contar con que es difícil, por no decir imposible, estimar la factibilidad financiera de proyectos de mediano y largo plazo.
Así las cosas, las personas buscan huir de la inflación, deshacerse de la moneda que ha perdido las cualidades del dinero y refugiarse en una divisa sólida; mientras más tiempo se prolongue el problema inflacionario, con más fuerza se consolidará el proceso de sustitución monetaria, haciéndolo cada vez más irreversible.
El IGTF y la desdolarización
Como se mencionó al principio de este documento, la exposición de motivos de la reforma de la LIGTF manifiesta un objetivo extrafiscal, que es desestimular el uso del dólar y estimular el uso del bolívar como medio de intercambio.
Ahora bien, la aplicación del impuesto en nada atiende las causas o razones que motivaron el proceso de dolarización transaccional en la economía venezolana. Así, el BCV sigue sin controlar el crecimiento de la base monetaria, que entre el 07 de enero y el 22 de abril ha tenido un incremento de 134%. El alza en los precios sigue siendo significativo, de acuerdo con los resultados más recientes[14] del Inflaciómetro de Cedice, los precios experimentaron un incremento de 142,95% en términos interanuales. Por su parte, el deterioro institucional sigue vigente, y la economía muestra signos de tímida recuperación en el sector comercial, con base en importaciones, no siendo así en los sectores agropecuarios y de manufactura.
¿El IGTF realmente busca una desdolarización? Un detalle significativamente importante está en que, durante el último año, el uso tanto del dólar como de otras divisas como medios de pago fue creciendo[15] y fue representando una proporción mayor del total de transacciones. Estas transacciones en divisas no representaban un hecho imponible para la aplicación del IGTF (antes de su reforma). En este sentido, si el bolívar era usado en una menor cantidad de transacciones, entonces el costo de oportunidad de no aplicar el IGTF a transacciones en divisas era mucho mayor. En definitiva, el desuso del bolívar como medio de pago significó un menor número de transacciones sujetas a la aplicación del IGTF, mientras que un mayor uso de divisas como medio de pago representó un mayor número de transacciones no sujetas a la aplicación del impuesto. Así las cosas, tiene mucho más sentido reconocer que el IGTF busca una mayor recaudación y no un proceso de desdolarización.
Otro detalle interesante a destacar está en que la intención de estimular el uso del bolívar no hizo que las transacciones hechas en esta moneda estuviesen exentas del impuesto, al contrario, por lo que se deja entrever, nuevamente, el interés de que el IGTF siga cumpliendo un objetivo fiscal.
Todavía hay suficientes incentivos para usar el dólar con fines transaccionales, además de reserva de valor y unidad de cuenta. Si bien es cierto que se ha desacelerado el incremento de precios, sigue siendo uno de los más altos a nivel global, sin contar con el hecho de que esta desaceleración ocurre al tiempo que se mantiene un alto nivel de encaje, esto con la intención de evitar la creación de más bolívares vía crédito bancario; una política recesiva que le impide al sector productivo acceder al crédito. Por su parte, se mantiene una apreciación cambiaria mediante una continua inyección de dólares en las mesas de cambio de la banca comercial, esto también con la intención de evitar cualquier impacto en los precios de una depreciación del tipo de cambio[16].
Queda mucho por hacer de cara a la inflación. Para poder hablar de una reversión de la dolarización primero se debe hablar de la recuperación de la confianza en el bolívar. No existen razones para pensar que la demanda de bolívares aumentará en el corto plazo. Revertir estos procesos conlleva tiempo, donde fundamentalmente se deberá demostrar disciplina fiscal, control sobre la oferta de dinero y solidez institucional. La aplicación del IGTF sobre transacciones en divisas en nada contribuye con este propósito. Al contrario, son otros los efectos que este impuesto genera, como lo es la informalidad, el aumento de la carga burocrática que supone la nueva declaración y pago del impuesto, y un efecto en los precios de bienes finales que se estima[17] entre 12% y 18%, es decir, otro problema más que en definitiva encarece la vida de los venezolanos.
Realizado por:
Econ. Oscar Torrealba
